在傳統(tǒng)思維方式下，PPP只是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式，借此減輕其財(cái)政壓力。社會資本通過收購股權(quán)或收購資產(chǎn)、投融資建設(shè)、經(jīng)營管理或（和）按需求提供服務(wù)的方式投入PPP項(xiàng)目，而政府部門則以讓渡收費(fèi)權(quán)、支付可行性缺口補(bǔ)助或（和）政府付費(fèi)的方式給予社會資本合理的回報(bào)。此時，公私雙方關(guān)注的焦點(diǎn)即社會資本的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率：過低的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率不利于社會資本積極性的發(fā)揮，甚至將迫使其退出基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域；而較高的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率將會給政府帶來沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目的公私雙方過度關(guān)注“投入-回報(bào)”之間的關(guān)系，甚至在確定投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上表現(xiàn)出對抗關(guān)系，違背了PPP伙伴關(guān)系的初衷。

據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬億元，如何監(jiān)控和化解債務(wù)風(fēng)險備受外界關(guān)注。2014年，我國政府開始在全國范圍內(nèi)大力推行政府和社會資本合作（PPP），并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件，其中“國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見”（國發(fā)[2014]43號，以下簡稱國務(wù)院43號文）的基本思想為“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺公司”這一暗道，修了政府債券與PPP兩條明渠；然而，國務(wù)院43號文在鼓勵運(yùn)用PPP模式化解地方債務(wù)的同時還明確指出，“地方政府要加強(qiáng)對或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”。由此可見，對于那些需要政府付費(fèi)或者給予適當(dāng)補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目（即非經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性公共項(xiàng)目）而言，無論是政府部門還是社會資本，僅僅盯著這一項(xiàng)目既有的收益和財(cái)政補(bǔ)貼是不夠的，更需要通過PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP項(xiàng)目引起的新發(fā)生或有債務(wù)超出規(guī)定范圍，社會資本也因此可以在投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上減輕與政府部門的對抗，從而更順利地實(shí)現(xiàn)其盈利。

PPP的成功實(shí)施需要以伙伴關(guān)系思維為基礎(chǔ)，公私雙方必須摒棄對抗思維，互相尊重且積極主動地參與到項(xiàng)目中去，因此，如何在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時保證社會資本適當(dāng)盈利，必須是公私雙方共同面對、協(xié)力解決的問題。PPP項(xiàng)目盈利模式的創(chuàng)新，是在確定投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率之前不得不考慮的問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，交易行為背后隱藏著價值交換，存在一定的價值交換范式或機(jī)制，而盈利模式這一概念即為了解釋這種價值交換范式或機(jī)制；收益和成本決定了組織的經(jīng)濟(jì)價值，利潤或盈利水平則是企業(yè)經(jīng)濟(jì)價值的直接體現(xiàn)，因此，盈利模式通常是指按照利益相關(guān)者劃分的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的目標(biāo)利潤。有鑒于此，本文基于實(shí)踐中的典型案例，從收益結(jié)構(gòu)優(yōu)化、成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、目標(biāo)利潤穩(wěn)定三方面分析PPP項(xiàng)目的盈利模式（如圖1所示），值得注意的是，由于本研究搜集到的案例數(shù)量有限，圖1所示的PPP項(xiàng)目盈利模式樹形框架仍有拓展空間。

PPP項(xiàng)目盈利模式

圖1 基于多案例的PPP項(xiàng)目盈利模式樹形框架

注：①城市軌道交通、城市綜合交通樞紐、鐵路、港口/碼頭、水庫、環(huán)境治理等項(xiàng)目捆綁土地、旅游、礦產(chǎn)等資源開發(fā)項(xiàng)目；

②醫(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、場館類、機(jī)場航站樓等項(xiàng)目捆綁餐飲、物業(yè)、綠化等配套服務(wù)；

③公廁與垃圾投放設(shè)施、路燈節(jié)能、城市公共停車場站、城市公汽交通、高速公路等項(xiàng)目捆綁廣告等副產(chǎn)品，保障性安居工程捆綁商品房這一副產(chǎn)品，海水淡化捆綁工業(yè)制鹽這一副產(chǎn)品等；

④投資規(guī)模相對較小、供特定人群使用或會對特定人群留下印象的項(xiàng)目，若該特定人群為某一商品的潛在客戶，則生產(chǎn)該商品的企業(yè)可投資并冠名該項(xiàng)目；

⑤城市軌道交通等投資規(guī)模大、專業(yè)復(fù)雜的工程，可根據(jù)專業(yè)進(jìn)行分割并分別選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y模式；

⑥規(guī)模小且分布零散的能源站（供熱/冷）、（生活、工業(yè)）污水處理、（生活、餐廚）垃圾處理項(xiàng)目；

⑦城市供水、能源站（供熱/冷）、污水處理、垃圾處理等PPP發(fā)展相對成熟的領(lǐng)域；

⑧既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁，如海水淡化與發(fā)電捆綁；

⑨污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項(xiàng)目，以及新能源汽車充電等市場不穩(wěn)定的項(xiàng)目。

收益即財(cái)富的增加，其既包括貨幣收益，又可以包括聲譽(yù)提高、潛在收益等非貨幣的。PPP項(xiàng)目可以通過優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)盈利。

3.1 捆綁私人產(chǎn)品，配補(bǔ)收益來源

當(dāng)政府希望通過PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營性（沒有任何價格機(jī)制和現(xiàn)金流入，主要產(chǎn)生社會效益）或準(zhǔn)經(jīng)營性（有價格機(jī)制和現(xiàn)金流入，但無經(jīng)營利潤，成本無法收回）時，可以為該公共產(chǎn)品或服務(wù)配補(bǔ)適當(dāng)?shù)乃饺水a(chǎn)品并捆綁提供，從而克服收費(fèi)困難或收費(fèi)不足的難題，即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯(lián)合供給模式，最早提出這一思路的為德姆塞茨。“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法”（簡稱25號令）明確規(guī)定，“向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益”，從而充分肯定了這一盈利模式的合法性。

（1）增補(bǔ)資源開發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)收益不足

政府以對PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目（地鐵、隧道、環(huán)境治理等）周邊一定數(shù)量的資源（如土地、旅游、礦產(chǎn)）的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司，以捆綁的方式提高項(xiàng)目公司的整體盈利能力，以確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報(bào)，調(diào)動投資者的積極性，即所謂的資源補(bǔ)償項(xiàng)目（Resource Compensate Project，RCP）融資模式。

（2）授權(quán)提供配套服務(wù)，拓展盈利鏈條

當(dāng)PPP項(xiàng)目供給的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)建成后，必需相應(yīng)的配套服務(wù)才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時，政府可授權(quán)PPP項(xiàng)目公司提供這種可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)（如餐飲、物業(yè)、綠化），從而通過延長價值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流、補(bǔ)償主體項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的不可行。

（3）開發(fā)副產(chǎn)品，增加收益來源

PPP項(xiàng)目公司在提供政府需求的公共產(chǎn)品或服務(wù)時，可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品（如廣告、建筑作品知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用），以此彌補(bǔ)主產(chǎn)品項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的不可行

3.2 冠名公共產(chǎn)品，增值社會資本聲譽(yù)資本

對于社會資本而言，能夠?yàn)槠渥陨碓鲋?、為其發(fā)展助力的收益不僅限于貨幣形式的，還可以是提高知名度、潛在收益等非貨幣形式的，因此，PPP項(xiàng)目還可以冠名公共產(chǎn)品作為社會資本的回報(bào)，日本豐田汽車公司就熱衷于這一類PPP項(xiàng)目。例如：豐田汽車公司捐贈350萬元人民幣在天津建造過街天橋，命名為“豐田橋”，雖然豐田橋無法產(chǎn)生任何直接現(xiàn)金收益，但豐田汽車公司通過得到該橋的冠名權(quán)，收獲了巨大的隱性聲譽(yù)收益。又如：豐田汽車公司負(fù)責(zé)了NBA球隊(duì)休斯敦火箭隊(duì)的主場——“豐田中心球館”的投融資建設(shè)與維護(hù)，但并不負(fù)責(zé)其運(yùn)營以收回建設(shè)投資，而是通過為體育場館冠名，來吸引豐田中心球館看比賽的火箭隊(duì)球迷購買豐田轎車。

成本是社會資本進(jìn)行投資建設(shè)、特許運(yùn)營所必須耗費(fèi)資源的貨幣表現(xiàn)，因此，成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化既可以是減輕社會資本的一次性建設(shè)投入、通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低單位產(chǎn)品成本，也可以是其通過技術(shù)和管理創(chuàng)新減少日常運(yùn)營成本。

4.1 集成融資模式，分?jǐn)偨ㄔO(shè)投資

對于建設(shè)期投資規(guī)模較大、運(yùn)營期收費(fèi)不足的公共項(xiàng)目，可將其進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆指?，只對其中部分工程（與運(yùn)營成本及效率密切相關(guān)的）采取PPP模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌腜PP模式細(xì)分，從而減輕社會資本對該項(xiàng)目的一次性建設(shè)投入，提高其可盈利性。

4.2 打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位產(chǎn)品成本

在PPP項(xiàng)目中，社會資本需要進(jìn)行一定規(guī)模的建設(shè)投資，或者購買項(xiàng)目一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，那么，若公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求量過小則PPP項(xiàng)目的產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致社會資本的盈利性差或者需要政府對差額部分進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。可見，確保PPP項(xiàng)目適當(dāng)規(guī)模的需求，從而降低單位產(chǎn)品的成本是PPP項(xiàng)目盈利的一種思路。

4.3 進(jìn)行管理或技術(shù)創(chuàng)新，降低運(yùn)營成本

采用PPP不僅是為了解決公共部門的財(cái)政緊張，更重要的是借助社會資本的專業(yè)和創(chuàng)新，來提高公共產(chǎn)品的供給效率。因此，社會資本為了拓展其盈利空間，應(yīng)在特許經(jīng)營過程中充分發(fā)揮其主動創(chuàng)新積極性，通過管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低其運(yùn)營成本。